导论

一 研究背景

社会救助制度是社会保障制度的重要组成部分，它是为维持国民最低生活需求标准而设立的一道“安全线”，收入水平低于此标准的国民，应得到国家和社会提供的现金或实物救助。然而，其发挥的积极功能应该是提升有完全劳动能力或者部分劳动能力的受助群体的再就业能力，而非被动意义上的“救济”。因此，如何构建社会救助政策与再就业激活体系联动机制成为不同国家政府、社会和学界关注的焦点问题。

社会救助制度的意义在于其救助的无偿性和社会收益的显著性。一个制度的建立，制定者必定期望其具备可持续性，农村社会救助制度亦是如此。不然，制度就失去应有的意义与作用。衡量制度的价值尺度就是其存在的效率。然而，一个固定制度的生命力将随着时间流逝而出现绩效边际收益递减的问题。因此，我们不得不讨论社会救助制度对受助群体再就业的影响，探寻社会救助政策与再就业激活体系联动机制，从而不断改进影响制度发挥的技术水平，使得社会救助制度随技术效率的提高不断改善，实现可持续发展。

目前，在经济新常态大背景下，中国的经济遇到下行压力。进一步强化社会救助的积极效应，促进社会救助政策与再就业激活体系联动机制的构建，能够有效提高社会救助的制度绩效，推动经济发展，确保中国整体经济能够持续、平稳、快速增长，这也是中国社会和谐治理和社会救助发展理念的需要。因此，构建社会救助政策与再就业激活体系联动机制具有较强的理论和实证意义。

第一，为完善和落实再就业扶持政策，扩大促进就业政策的覆盖面提供理论依据，也为实现社会救助可持续发展提供理论依据。

第二，补充和完善政府社会救助机制特别是最低生活保障机制的再就业功能。拓展社会救助与促进就业的研究领域，使社会保障的“最后一道安全网”能够具有可持续性。从注重宏观层次向微观层次延伸，从注重纯理论研究向有实证研究支撑的理论研究延伸。

第三，为社会救助制度有效运行提供决策原理和路径。本研究成果将为政府的社会救助决策提供理论依据，也为机制的构建提供路径选择。本书在对社会救助政策与再就业激活体系联动机制的构建展开研究之后，得出了一些研究结论，这些结论对制度未来的发展和完善意义重大。因此，对制度保障效果进行衡量、评估，无论对于制度的理论研究者还是实际工作者都具有一定的指导和启示作用。

此外，对社会救助保障制度的研究多数集中在城市，而对农村社会救助制度的研究存在不足。在现有研究中，大多数停留在定性的层面上，缺乏定量的研究，本书试图打破目前对农村社会救助制度的研究形式，把研究的视野从城镇转向农村，在研究方法上从定性研究转到定性和定量研究相结合上来，从而使研究更具说服力和可操作性。

二 选题依据

1.马斯洛的需要层次理论

马斯洛的需要层次理论可分为五个层次：第一层次为生存需要，即衣、食、住、行、性等维持生存的需要，也就是最低层次的基本生活需求；第二层次为安全需要，指人对在失业、医疗、养老、生产安全、社会治安、防治环境污染等方面的安全需要；第三层次为社交需要，即人与人交往和归属某个团体的需要，对爱和友谊的需要，建立良好人际关系的需要；第四层次为尊重的需要，指人们自尊以及受别人尊重的需要，包括来自上级的欣赏、赞扬、奖励，获得荣誉、地位晋升等；第五层次为自我实现的需要，又称为成就的需要，这是所有需要层次中最高的，指人们充分发挥个人的主观能动性和聪明才智，取得个人成就，实现个人价值的需要。

从五级需要层次来看，任何有生命的个体必须满足第一层次的生理需要或生存的需要，那么建立农村最低生活保障制度是满足马斯洛最低层次的需求。对于一个具有完全劳动能力或者部分劳动能力的人而言，满足第一层次的需要显然不够，就业的愿望是存在的。因为人在满足了最低层次的需要后，会追求更高层次的需要，就业成为通向更高层次需要的途径之一。

2.公平和效率的平衡理念

从公平和效率的角度来看，农村社会救助制度如同经济制度一样，目标都是要实现效率和公平的均衡以及管理的可行性。农村社会救助制度的实施主要是同时顾及公平和效率问题。主要包括两个方面。一是宏观效率，财政的一部分专用于农村社会救助保障支出，同时应尽量避免该政策可能救助不足和费用无限扩大的问题。二是微观效率，最低生活保障及其配套政策应保证其在不同类型的农村社会救助资源之间做出合理分配，对于完全失去劳动能力的群体，社会救助正好可以发挥其本源的功能；而对于有完全劳动能力或者部分劳动能力的群体，政府、社会和学界应该积极探寻社会救助政策与再就业激活体系联动机制的构建问题，从而实现公平和效率的统一。

3.积极福利理念

社会救助制度与“福利依赖”现象几乎是并行的。美国学者莫瑞（Murray，1984）认为，当福利制度不断扩张时，低收入群体倾向于从政府的福利补助上得到立即的利益，导致有完全劳动能力或者部分劳动能力的群体从劳动力市场退出，失业率因此增高，他强调福利制度“补助了一种生活方式”，他认为存在这样一种恶性循环“社会救助→福利依赖→工作动机下降→不工作（失业）”。传统的社会救助制度以实物救助和现金救助为核心，虽然能在短期保障贫困者和弱势群体的基本生活，但长期来看，会产生制度的福利依赖，传统的社会救助演变成为消极的福利制度。

当福利国家向福利社会转变时，福利价值取向由消极福利向积极福利转变。积极福利认为，福利社会的目的是提倡工作减少福利依赖，建立工作福利。从国际上看，目前已形成再就业培训促进失业者再就业的广泛共识。如美国政府拨款资助的再就业培训计划，每年可使100万左右的失业者得到培训，其中70%的失业者在接受再就业培训后找到了新工作。

三 国内外研究现状

20世纪90年代以来，社会救助特别是最低生活保障理论和实践得到快速发展，成为社会保障制度发展的重要推动力量之一。理论界对社会救助及促进就业的研究主要集中在以下几个方面。

1.社会救助群体的就业率及意愿与社会不同阶层所受教育的相关性关系

美国学者Murray（1984）认为，美国福利制度的不断扩张，使低收入群体倾向于从政府的福利补助上得到立即的利益。结果，一些受助者志愿性地从劳动力市场退出，失业率由此增高。Leana和Feldman（1992）有关压力—应变理论的研究表明，失业者越自认为是因缺少教育、缺乏专门技术等原因而失业，就越压抑，求职努力也就越少。丁煜（2005）对再就业培训的效用和局限性做出了客观评价。田奇恒、孟传慧（2008）认为社会结构不同层面在社会救助过程中的行为决定价值取向，并从社会政策层面提出相关建议。Blau和Duncan（1967）运用“路径分析”方法研究美国职业结构时，发现影响个人职业地位获得的主要是个人教育水平等后致性因素。

2.社会救助机制本身对救助群体就业行为的影响

理论界普遍认为社会救助机制本身会对救助群体的就业行为产生最为深远的影响。肖云（2009）等认为建立分类救助模式与脱贫扶助体系、完善家庭收入核定手段、对最低生活保障对象实施动态管理及强化村级监督等是突破最低生活保障退出机制障碍的有效途径。黄晨熹等（2005）认为，现行的社会救助标准体系中可能存在一些不利于最低生活保障家庭退出救助的因素，他们参照国际经验，提出相应的对策建议。爱纳汉德等（1999）对欧洲七国的研究显示，当社会援助对低收入的替代率超过80%时，失业者重新就业的动力大大减弱。慈勤英（2003、2006）认为再就业福利的获取（再就业培训等）有助于失业者寻找工作实现再就业；个人失业责任认知对失业者再就业的影响更多地体现为正面激励。

3.人力资本和社会资本对社会救助群体就业行为的激励作用

齐心（2007）认为贫穷文化、社会资本和家庭规模对求职行为的影响作用具有统计显著性，而工作与最低生活保障的比较效益以及就业援助则无显著影响。赵延东（2002）认为必须通过培训和其他教育方式，不断提高下岗职工的人力资本积累，这是为其提供进入正式劳动力市场的途径。Granovetter（1973）认为人们在求职过程中仍然更多地借助社会网络，使用社会资本来寻找新工作。

有关国外大多数发达国家的研究对象和载体是整个国家的社会救助制度，而中国由于二元化的经济和社会体制，社会救助制度呈现城乡“二元化”的范式，但国内外学者关于社会救助与就业互动理论的研究为我们提供了丰富的理论基础。

在社会救助与就业促进机制理论研究不断深入的同时，社会救助与促进就业机制的实践也在不断丰富。北京、上海、浙江、广东、江苏等地已经逐步尝试建立起社会救助与促进就业机制，并在实践中不断完善制度内容。其余省份也在不断地吸取经验来建立和完善社会救助制度促进就业机制。

根据上述理论和实践，可以进行几点简要评述。

（1）以往对社会救助与再就业的关系研究侧重于理论方面，主要是社会学层面，而缺乏理论体系研究以及支撑这些理论的具体数据和定量层面的分析。

（2）以往研究侧重于社会救助机制本身对就业促进或抑制的研究，缺乏有关受助群体的就业对社会救助制度影响的研究。

（3）对政府的社会救助如何发放才能激励社会救助群体去工作，以往研究还缺乏理论机制研究及支撑理论研究的实证分析，因此，社会救助政策与再就业激活体系联动机制的构建仍然没有实质性的进展。

四 研究方法

总的来说，研究方法主要包括三类：一是文献分析，二是多学科综合研究方法，三是实证研究。本书将采用文献法、实地访谈、调查问卷法、数据对比分析法以及多学科综合研究方法进行研究，通过定量和定性分析、规范和实证分析相结合来对社会救助政策与再就业激活体系联动机制的构建进行分析。

1.文献分析

文献分析的目的是使相关研究建立在已有的研究成果之上。在对中国15省份38县市的农村住户调研之前，笔者查阅了国内外具有代表性的有关社会救助与再就业问题的文献，大量收集国内有关社会救助制度与再就业等方面的资料，包括了积极的社会救助理论和再就业等理论。并且通过分类整理，确立了本书的基本写作框架。通过文献分析，从理论层面上对社会救助政策与再就业激活体系联动机制的构建进行研究。

2.多学科综合研究方法

本书在理论与实践研究中，借用了经济学、社会学、制度经济学、计量经济学等多学科的研究成果，进一步探讨积极的社会救助制度的制度特点及制度缺陷，从经济、社会、制度等方面提出构建社会救助政策与再就业激活体系联动机制的政策建议。

3.对比分析

本书通过对东部省份江苏、浙江和山东，中部省份湖北、湖南、河南、四川，西部省份甘肃、四川等不同地区的农村最低生活保障制度进行横向和纵向的对比性分析，分层次探索了社会救助政策与再就业激活体系联动机制的构建问题。

4.访谈

2007～2016年，笔者多次到湖北省财政厅、江苏省民政厅、临沂市民政局、武汉市财政局、襄阳市民政部门、宜都市民政局进行调研，到茨河镇的下磨石村、后庄，杨庄镇的富官庄村、抬头村、斗院村等村落分别进行实地访谈，并与市民政局、县民政办、镇上的民政部门、村庄负责人员和最低生活保障对象进行座谈，了解有关农村最低生活保障工作的基本状况，摸清农村最低生活保障工作中存在的问题，及具有完全劳动能力或者部分劳动能力的受助群体的社会救助问题。与农村最低生活保障对象的座谈，旨在更深层次地了解农村最低生活保障对象生活的基本状况以及再就业状况。

5.问卷调查

本书采用分层抽样的方法选取最低生活保障对象，对农村最低生活保障对象个人和家庭的基本收入、消费支出、生活状况以及再就业意愿等方面进行了较为全面的调查。其中包括笔者对中国15省份38县市的农村住户进行的问卷调查，也包括委托江苏省民政厅、山东省沂水县基层民政工作部门展开的问卷调查。对于所取得的定类和定矩数据，用图表、计量模型方法进行量化分析，这为社会救助政策再就业激活体系联动机制的构建问题提供了数据依据。

五 研究主要内容、难点重点和框架

1.研究的主要内容

（1）社会救助与就业的良性互动机制构建的必要条件研究。首先建立社会救助制度效率的DEA模型来识别目前社会救助制度实施的效率问题，主要包括退出机制、救助人数、救助标准等方面。然后，以社会救助和就业促进机制的相关理论为基础，研究社会救助群体就业促进机制构建和运行的条件。

（2）界定构建社会救助群体的就业促进机制的政府（社会）责任。以政府和社会责任相关理论为基础，通过对社会救助的纯公共物品性质分析，界定政府和社会对社会救助群体就业所承担的责任。

（3）社会救助者再就业机制的个人责任界定研究。以个体主观能动性为视角，通过对受助群体的问卷及访谈建立影响受助个体退出机制意愿与行为的二元Logistic模型，确定影响受助个体退出机制意愿与行为的因素，这些因素中个人必须承担的责任便是社会救助个体责任边界。

（4）分城镇和农村研究社会救助退出机制与就业岗位关系。重点从以下两个方面展开。第一，政府与社会的再就业支持力度对社会救助个体退出意愿与行为影响程度的研究。运用访谈、调研数据，建立结构方程模型研究财政支持力度对社会救助个体退出意愿与行为的影响程度。运用COX生存模型说明社会救助个体受助时间长短的影响因素。第二，政府与社会的就业支持力度对社会救助个体退出意愿与行为影响机理研究，揭示并解析财政就业支持对社会救助个体就业意愿与行为产生影响的变量、因素、影响机理和传递机制。

（5）研究政府和社会责任下社会救助个体的就业需求与供给之间的均衡策略。不同地区社会救助个体由于经济发展水平、价值取向和需求偏好各异，社会救助需求存在差异；而受到地区间财政支持能力、制度可持续发展等多方面因素制约，政府和社会所提供的就业岗位是有限的。本书通过Cobb-Douglas生产函数建立一个财政对社会救助个体就业支出的内生增长模型来加以说明。制度需求和制度供给之间存在一个互动的过程，使两者之间达到均衡的策略选择是该部分研究的主要内容。第一，提出社会救助的“上游干预”理论，并提出“下游干预”理论的实施范围。结合国内外经验，本书认为应对有完全劳动能力或者部分劳动能力的受助群体采用“社会救助+就业培训”模式，对未达劳动力年龄的群体采用“上游干预”政策；对完全失去劳动能力的受助者采用“下游干预”政策。第二，提出加大政府对社会救助群体财政就业支持的机制，建立不同地区财政支持机制的模型，规范政府财政转移支付机制。第三，从经济学和社会学理论出发提出有关中央政府与地方政府之间社会救助权责划分的建议。

2.难点和重点

（1）现行社会救助制度与救助对象就业动机之间的关系研究是本课题研究的前提。如何平衡社会救助内容、标准和就业动机、选择之间的关系，防止社会救助导致福利依赖和社会排斥是各国实施社会救助政策需要解决的难题，该研究涉及社会学、经济学、管理学等多研究领域。

（2）揭示政府就业支持力度对救助对象退出意愿与行为的影响机理是关键。救助对象是否愿意退出最低生活保障制度选择就业，较大程度上取决于对最低生活保障和就业的损益对比分析。在讨论接受社会救助和参加就业的动机时，多使用家庭在领取最低生活保障时与参加就业时收入的比例，即替代率来预测救助对象的选择。但事实上，影响救助对象退出社会救助机制的因素并不只包括就业后的收入和最低生活保障金，一些其他复杂因素也会影响其退出意愿。本研究既需要建立数量模型进行定量研究，同时还需要对其影响机理进行定性研究。

（3）实施分类救助计划的价值取向是本研究的又一重点和难点。要从“失业陷阱”和“隐性就业”的角度来论述过高的救助标准对社会救助制度带来的“制度陷阱”（或称“社会救助悲剧”）。所以，实施分类救助计划的价值取向是阻止这些现象发生的关键，应合理安排福利制度，引导受助者自救。

3.分析框架

（1）问题提出。通过深度访谈、现场调研、相关文献研读，找到中国社会救助与就业互动机制中有关政府责任的命题，确定本书研究的视角和基点。

（2）理论基础。运用社会救助基础理论分析中国社会救助制度与构建良性就业机制的条件。

（3）关系研究。通过数据收集→数据分析→假设检验→结果分析，建立结构方程模型，研究政府与社会的就业支持力度对受助个体退出意愿与行为的影响机理与影响程度。

（4）结论分析。对相关结论进行讨论，分析这些结论产生的原因。

（5）管理策略。研究社会救助群体就业岗位需求和社会所能提供的岗位之间的均衡策略与机理。

（6）案例分析。为了检验所提出的理论，笔者对政府所提供的就业岗位与社会救助群体工作意愿与行为关联性理论和策略进行案例分析，以此修正和完善有关各主体对受助者就业责任的理论。

本书基本研究框架见图1。