第一章 中国社会救助及再就业激活体系发展脉络

第一节 最低生活保障制度产生的背景

一 中国贫困群体的生计特点及贫困形式

（一）贫困群体的生计特点

根据英国国际发展部所制定的可持续性生计发展框架，中国的贫困群体具有如下特点。

（1）自然资本受风险因素影响较大。当风险发生时，由于其自身没有可利用的物质资本予以补救，他们大多束手无策，不能发挥主观能动性，从而体现出中国贫困户及城市贫困群体应对风险的脆弱性。

（2）由于贫困群体的物质资本勉强能够或完全不能维持自身生活和生产的需要，所以在风险来临时，不能及时地转换可交换的物质资本来降低其生存的脆弱性；他们对金融工具及服务的可得性也很低，由于其没有积累或者仅有积累甚微的可流动金融资本，在面对风险时，他们更倾向于使用非正规金融。

（3）人力资本质量不高。由于贫困群体缺乏财力来进行人力资本投资，而且人力资本投资回报具有滞后性的特点，所以绝大部分贫困群体对其子女的人力资本投资是极少的。^[1]

（4）贫困户占有的政治资源以及社会资本极其有限，由于其相对狭窄和封闭的社会网，很难拥有社会资本和政治资源，这样导致其抵御风险的能力更加脆弱。

所以，生计的脆弱性、资产转换上的有限性、社会资本和政治资源的有限性是目前中国贫困群体的主要特征。

（二）贫困的主要形式

从中国贫困群体对社会资本的占有状况来看，贫困主要有以下几种形式。

1.教育贫困

中国贫困率的高低与贫困群体的受教育程度有直接的相关关系，文化程度较低者更易陷入贫困。^[2]贫困与受教育程度是相互影响的。贫困群体由于文化程度低，不能获得更高的收入而陷入贫困；贫困使其更无能力提高自身的技术水平及对其子女进行人力资本投资，从而会进一步强化其弱势地位，这样就逐步进入了“贫困—文化水平低—贫困”的恶性循环。所以，在受教育不足的状况下，这些家庭的贫困会以恶性循环的形式代际相传。

2.政治贫困

由于贫困群体大多在农村，受到收入、社会资源和社会地位的限制，贫困群体基本上不参与政治诉求的表达，个人权益容易受到损害。人大代表的选举机制是人民获取政治表达与政治诉求的合法机制。1979年以来，伴随市场化进程的加快，中国社会结构出现了明显的城乡差距和贫富两极分化的现象。现实中，农村人大代表大部分是干部、致富能手、为经济发展做出突出贡献的群体，他们绝大部分是农村的富裕人群。相比之下，贫困群体由于自身能力和社会资源的局限，当选人大代表的概率较低，因此，其利益表达渠道较少。

3.疾病贫困

贫困人口承受疾病风险的能力极低，患病率却更高。由于经济贫困、医疗费用高，以及医疗费用分担比例不合理，贫困群体往往有病不医，“小病拖，大病扛”，这样，在贫困家庭中逐渐形成了一个难以摆脱的医疗困境。所以，疾病和残疾便成了当前致贫因素中最显著的两个。改革开放初期的贫困是整体经济水平落后的结果，而当前的社会贫困则更表现出明显的家庭和个人特征。

二 中国社会救助的发展脉络

从1982年中央制定第一个关于“三农”的一号文件到党的十七大及2008年一号文件以来，国家解决贫困问题的总体历程如下。

1982年第一个有关“三农”的中央一号文件指出：“要国家、集体、个人三方面兼顾，不能只顾一头。集体提留、国家任务都必须保证完成。应当向农民讲清，国家在照顾农民利益方面已尽了最大努力，农民也要照顾国家经济困难，努力发展生产，增加商品，多做贡献。切实帮助贫困地区逐步改变面貌。”该文件重在强调农民的自立、自主性，通过自身努力来摆脱贫困。1986年的关于“三农”的中央一号文件——《关于1986年农村工作的部署》进一步指出：“当前应把重点放在帮助那些至今尚未解决温饱的最困难地区，经过调查，做出规划，拨出资金，采取有效措施，使之尽快得到温饱，逐步走上能够利用本地资源优势，自力更生发展生产、改善生活的道路。在一般的贫困地区，主要是落实政策，端正生产方针，在开发林、牧、矿业及其他土特产方面给予必要的支持，把经济搞活。作为解决农村困难群众生活问题的制度安排，中央对建立农村最低生活保障制度的提法逐步强化。”

1982年及1986年有关“三农”的中央一号文件，以及后来的几个有关“三农”的中央一号文件基本上重在强调农民的独立自主性——利用本地的资源，通过自身努力来脱贫。国家主要目标是帮助最贫困的农村地区解决温饱问题。后来的农村“开发式”扶贫政策，其宗旨也是为中国农村的经济建设服务，把经济发展作为第一要务。城市地区在1997年建立了城市居民最低生活保障制度。

农村最低生活保障制度建立的主要政策依据是民政部在1996年印发的《关于加快农村社会保障体系建设的意见》和《农村社会保障体系建设指导方案》两个文件。两份文件都要求“有条件的地方要积极探索建立农村最低生活保障制度”。另外，《中国农村扶贫开发纲要（2001～2010年）》提出农村最低生活保障制度的基本立足点是要尽快解决少数贫困人口温饱问题。根据国家有关部门和一些国际组织多年的调查分析，中国农村绝对贫困群体的成因主要有五种：病、残、年老体弱、缺乏劳动力或劳动能力低下、生存条件恶劣。这部分群体占中国农村人口的3.5%左右（宋扬，2007）。根据这些文件的规定，帮助农村绝对贫困群体解决温饱问题是民政部门的重要举措。

2004年中央一号文件又一次提出“有条件的地方要探索建立农民最低生活保障制度”，并做出了在全国范围内取消农业税并给予100亿元粮食直接补贴的决定。其后的几年，中央一号文件一直以“三农”为主题，中央财政对“三农”的投入大幅增加。2004年，中央财政用于“三农”的支出为2626亿元，2005年为2975亿元，2006年为3397亿元，2016年达到12287亿元（国家统计局，2017）。2005年中央一号文件和《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》明确要求“有条件的地方，要积极探索建立农村最低生活保障制度”。2006年的中央一号文件指出“要进一步完善农村‘五保户’供养、特困户生活救助、灾民补助等社会救助体系”，“有条件的地方要积极探索建立农村最低生活保障制度”。

2007年以后，在试点探索建立农村最低生活保障制度的基础上，中央进一步提出建立城乡居民最低生活保障制度，并根据经济发展条件，缩小城乡待遇差异。2007年中央一号文件提出：“继续搞好开发式扶贫，实行整村推进扶贫方式，分户制定更有针对性的扶贫措施，提高扶贫开发成效。在全国范围建立农村最低生活保障制度，各地应根据当地经济发展水平和财力状况，确定最低生活保障对象范围、标准，鼓励已建立制度的地区完善制度，支持未建立制度的地区建立制度，中央财政对财政困难地区给予适当补助。”党的十七大报告中也指出：“完善城乡居民最低生活保障制度，逐步提高保障水平。”

2008年中央一号文件指出，“推进城乡基本公共服务均等化是构建社会主义和谐社会的必然要求。加快发展农村公共事业，提高农村公共产品供给水平”，“对全部农村义务教育阶段学生免费提供教科书，提高农村义务教育阶段家庭经济困难寄宿生生活费补助标准，扩大覆盖面”，“落实农村五保供养政策，保障五保供养对象权益。探索建立农村养老保险制度，鼓励各地开展农村社会养老保险试点”，“逐步提高扶贫标准，加大对农村贫困人口和贫困地区的扶持力度”。

2015年中央一号文件指出：“加强农村最低生活保障制度规范管理，全面建立临时救助制度，改进农村社会救助工作。”

从农村社会救助的发展脉络来看，新中国成立初期，中国农村最低生活保障制度是零星、分散和应急性的，没有形成一个系统、统一且完善的体系。但是，从中国政府制定的各年中央一号文件以及党的报告中能够看到，中国政府对于贫困问题一直是非常重视的，不仅制定了大量政策和制度规范贫困救济事业，还为扶贫工作投入了大量财力和物力，保障了那些处于生活困境的人的基本生活。