第二节 中国社会救助制度的变迁

从基础层面来看，中国社会救助制度及其变迁，特别是从最低生活保障制度的探索、提出到1993年和2007年在城市和农村分别实施的整个发展历程，反映出社会治理理念和制度水平的提升。归结起来，中国的社会救助制度大体经历了三个大的转折：由“救急型”向“扶贫型”转变、由“道义型”向“制度型”转变、由城市最低生活保障向全民最低生活保障（农村最低生活保障和城市最低生活保障）转变。

一 由“救急型”向“扶贫型”转变

（一）1949～1978年，农村贫困人口生活救助以临时性灾民生活救济为主，资金来源以农民集体互助共济为主

1950～1954年，为了救助灾民和孤老病残人员，国家发放大量救济物资和救济救灾款项，保障其基本生活需求。1956年，中国开始进入全面建设社会主义的历史阶段，城市建立起了就业与保障一体化的保障制度，社会救助主要面向没有劳动能力、没有收入来源、没有法定赡养人或抚养人的城乡“三无”社会成员，费用主要由国家承担，农村主要由生产队给予补助。1961～1963年，为了平稳过渡困难时期，国家用于农村社会救济和灾民生活救济的资金达23亿元，拨款达到新中国成立以来最高。1956年，第一届全国人大三次会议通过了《高级农业生产合作社示范章程》，章程规定农业生产合作社对于缺乏劳动力或者完全丧失劳动力、生活没有依靠的老、弱、孤、寡、残疾的社员，在生产上和生活上给以适当的安排和照顾，保证他们的吃、穿和柴火的供应，保证年幼的受到教育和年老的死后安葬，使他们生养死葬都有依靠。1958年，全国农村享受“五保”待遇的达到519万人（宋士云，2007）。在“文革”期间，国家仍为农村灾民拨付了30多亿元的生活救济费。

（二）1978年后，社会救助改革以农村扶贫开发工作为突破口

1982年，民政部等九部门联合下发《关于认真做好扶助农村贫困户的通知》后，扶贫工作在农村全面展开，1994年国务院又部署实施《国家八七扶贫攻坚计划》。传统社会救助制度的适用对象主要是，第一，因自然灾害而遭受巨大财产损失的城镇和农村居民。国家将60%左右的救灾款用于解决灾民的吃饭问题，25%左右用于建房补贴，10%左右用于衣被救济，5%左右用于防疫治病。第二，“三无”人员以及孤老残幼等。他们是长期的被救济对象。政府在农村建立了敬老院，1994年全国孤老残幼有330万人，接收救济款13.6亿元，其中政府提供了1.88亿元。第三，社会上的生活困难者。他们因各种原因（如家庭成员生病、家庭人口多劳动力少、失去工作机会等）而陷入贫困，其中一部分是暂时贫困者，接受的是临时救济，而另一部分则是长年困难者，接受定期定量救济。

这一阶段，农村实行了家庭联产承包责任制，国家也加大了对农村社会救助金的投入。1978年国家用于“五保户”的救济金为2309万元，占国家拨付的农村社会救助费用的10%。1994年为“五保户”拨付救助金7554万元，占国家拨付农村社会救助费用的27%（国家统计局，2005）。1978～1994年，农村贫困人口生活救助逐步探索定期定量救助方式，资金开始由乡镇统筹。

总体来看，1949～1978年这一阶段，社会救助的主要形式是救灾、救危和救急，主要特点是救灾、救危和救急但不救贫；由于它只是从人道主义和同情心理角度出发的救助，没有上升到社会责任和民生权利的制度安排层面，所以它与现代公民理念的国家治理原则还有差距。1978～1999年，在农村实施的扶贫方式主要是“开发式”扶贫，在城市主要是补贴式扶贫，第一次实现了从“救急型”向“扶贫型”转变，在理念和实践上迈出了关键性的一步。

二 由“道义型”向“制度型”转变

20世纪90年代后期，结构性失业是城市当时面临的一大社会困难。在此背景下，城市最低生活保障制度应运而生。1993年6月，上海市率先建立城市居民最低生活保障制度，并且取得了较好的社会效益。到1995年，中国有12个城市建立并实施了这一制度。

1997年，中国有206个城市建立和实施了最低生活保障制度。1997年8月，国务院颁发了《关于在全国建立城市居民最低生活保障制度的通知》，要求到1999年底，中国所有城市和县政府所在镇都建立这项制度。1999年，中国有668个城市和1638个县政府所在镇建立了城镇居民最低生活保障制度。最低生活保障对象为282万人，其中传统民政对象（“三无”人员）占21%，新增对象（在职、下岗、失业、离退休人员）占79%（国家统计局，2007）。1999年9月，国务院颁布了《城市居民最低生活保障条例》，此条例的颁布，标志着中国的社会救助制度真正从“道义型”救助转向“制度型”救助，使城市居民最低生活保障工作的法制化管理向前迈出了最为关键的一步，填补了中国在社会救助制度方面的空白。2000年底，中国享受城市最低生活保障待遇的人数达到382万（刘前，2006），城市居民最低生活保障制度为城市贫困人口提供了最基本的生计保障。

2001年，国务院决定扩大保障面，将符合条件的城市贫困人口全部纳入最低生活保障范围，由中央财政列支最低生活保障资金，做到应保尽保。2001年开始，中央财政的投入逐渐增加，最低生活保障制度突破资金“瓶颈”，保障对象从1998年的184万人，猛增到2002年的2065万人、2003年的2184万人，之后到2012年开始下降，2017年稳定在1400万人左右（见图1-1）。

这一阶段的城市社会救助工作取得了很大进展，为中国经济和社会结构的顺利转型提供了良好的制度基础。城市最低生活保障制度为绝大多数由于经济结构和产业结构调整而失业的城市居民提供了一道“安全网”，为社会营造了安定的环境，使得中国经济的转型能够顺利进行，在当时中国社会保障制度尚未健全的状况下，城市最低生活保障制度在促进经济发展、维护社会稳定方面发挥了积极作用。

但是，这期间由于工业化初期的“剪刀差”、公共支出对城市畸形偏重、物价持续上涨、农民收入停滞不前等，作为化解和预防风险的保障机制——社会保障制度，及作为最后一道安全网的“兜底工程”——最低生活保障制度在农村仍是一片空白，城市与乡村不但在初次分配领域存在巨大差别，在再分配领域也同样存在不公平。

总的看来，这一阶段由于经济体制改革明确了以市场经济为导向，在经济和社会体制急剧转轨、企业改革逐步深化，以及经济全球化和亚洲金融风暴的国内国际背景下，最低生活保障制度基本覆盖了城市居民，临时性救济、定期定量救济等政策实施有所松动，社会救济出现了“重城轻乡”的局面。但是，从整个中国社会救助制度的发展脉络来看，1999年城市最低生活保障制度的正式建立具有里程碑的意义，它的实施标志着中国的社会救助由“道义型”救助向“制度型”救助转变，而且也为农村最低生活保障制度的建立和实施奠定了良好的制度基础。

三 由城市最低生活保障向全民最低生活保障转变

纵观中国自1978年以来的农村扶贫战略的发展历程，从20世纪80年代初解决普遍贫困到后来的“开发式”扶贫，都在致力于减少农村贫困人口的数量。在农村现存的3000多万贫困人口中，约20%为“五保户”，30%为残疾人口，超过20%的贫困人口居住在不适宜生存的条件恶劣地区（李小云，2006）。这说明农村贫困群体的分布由连续的“面”变成离散的“点”，并且一部分农村贫困群体已被严重“边缘化”，传统的“开发式”扶贫方式收效并不显著，迫切需要建立更加精确的瞄准机制和救助方式。

截至2002年底，城镇最低生活保障制度已经实现“应保尽保”，到2007年，最低生活保障人数稳定在2200万人左右。然而，农村尚未建立最低生活保障制度。作为最后一道“安全网”，最低生活保障制度应统筹城乡发展，将不能从其他社会保障中获得足够救助的居民纳入保障范围，这对经济发展和社会稳定，尤其是中国的经济体制改革意义重大。据相关资料统计，在贫困县，由于残疾、长期患病、自然灾害等原因最后丧失劳动能力的人数占贫困县人口总数的6.7%（王志宝，2007）。2005年，因病致贫、因病返贫的农户，大概占了返贫总人口的26%。在农村建立最低生活保障制度，为农村贫困人口提供最低物质保障和生活支持，在维持社会稳定的同时，可以为经济长远发展提供人力资本和动力。因此，在农村地区建立最低生活保障制度成为必须要贯彻和执行的首要任务。

结合以上两个方面及中国农村的实际状况来看，在广大农村地区建立最低生活保障制度是最适宜的制度选择。建立农村最低生活保障制度既可以解决农村贫困人口最基本的生计问题，也可以保障他们的基本发展权益。1996年初，民政部明确提出在全国范围内积极探索农村居民最低生活保障制度。1996年以来，农村最低生活保障制度的实施一直都是热点话题，各个省份农村地区纷纷建立了适合本地区实际状况的最低生活保障制度。

2004年1月，福建省成为中国第一个全面实施农村居民最低生活保障制度的省份，也是率先在中国建立广泛覆盖城乡所有贫困群体的“最后一道安全网”的省份。2004年底，中国8省份的1206个县（市）建立了农村最低生活保障制度，235.9万户家庭488万村民得到了农村最低生活保障救助（民政部，2005）。2006年底，建立农村最低生活保障制度的省份已达到23个，其余地区也在进一步完善农村特困户定期定量救助制度的基础上，积极起草有关农村最低生活保障制度的文件。从23个省份的实施情况看，2133个县（市）开展了农村最低生活保障工作，777.2万户1593.1万人获得农村最低生活保障救助，325.8万户775.8万人获得特困救助，部分特困户逐步被纳入农村最低生活保障制度（卫敏丽，2007）。截至2016年，按照民政部公布的数据，中国农村最低生活保障制度覆盖人数达到7000多万。

在2007年召开的“两会”中，国务院总理温家宝作政府工作报告时对这个“老热点”问题给出了明确答案——在全国农村范围建立最低生活保障制度。将符合救助条件的农村贫困群体纳入保障范围，稳定、持久地解决农村贫困人口的温饱问题，是实施农村最低生活保障制度的主要目标。设定这一目标主要有两点考虑。第一，《中国农村扶贫开发纲要（2001—2010年）》提出，2010年前要“尽快解决少数贫困人口温饱问题”。实现这一任务，一方面需要加大扶贫开发力度，帮助有劳动能力的贫困人口通过发展生产逐步摆脱贫困状况；另一方面需要通过该制度对常年贫困人口给予救助，解决其基本温饱问题。第二，党的十六届六中全会提出到2020年基本建立覆盖城乡居民的社会保障体系的目标。这就要求加快农村社会救助体系建设的步伐，特别是要尽快建立农村最低生活保障制度，使困难群众能够维持最低生活水平。

因此，2007年农村最低生活保障制度的建立标志着由城镇最低生活保障向全民最低生活保障（农村最低生活保障和城镇最低生活保障）的转变，是中国在再分配领域划时代意义的变革。2016年，农村最低生活保障制度开始与农村精准扶贫战略衔接起来。